Rammeavtalene har sine begrensninger – men hva med de andre offentlige kontraktene?

Når en offentlig rammeavtale overskrider sin maksimale verdi, kan konsekvensene være alvorlige. Men hva skjer når en ordinær driftsavtale overskrider verdien som ble kunngjort? Og hvor lenge kan egentlig en offentlig virksomhet binde seg til én leverandør? Anskaffelsesregelverket gir større fleksibilitet for ordinære kontrakter enn for rammeavtaler, men fleksibiliteten er ikke ubegrenset.

Rammeavtaler får oppmerksomheten

De siste årene har det vært betydelig oppmerksomhet rundt offentlige virksomheters forbruk på rammeavtaler. Særlig har spørsmålet om avrop utover rammeavtalens maksimale verdi fått oppmerksomhet.

EU-domstolens avgjørelse i sak C-23/20, Simonsen & Weel, slo fast at rammeavtaler skal angi både anslått og maksimal verdi eller mengde. Når den maksimale grensen er nådd, har rammeavtalen i utgangspunktet uttømt sin virkning. Det kan likevel være adgang til lovlige kontraktsendringer.

Tilsvarende gjelder varigheten. Etter anskaffelsesforskriften § 26-1 fjerde ledd kan en rammeavtale som hovedregel ikke vare lenger enn fire år, med mindre særlige forhold begrunner en lengre periode.

Reglene er forholdsvis tydelige.

Men offentlige virksomheter inngår også en rekke andre kontrakter. Dette gjelder blant annet ordinære avtaler om IKT-drift, applikasjonsforvaltning, vedlikehold og andre løpende tjenester.

Slike kontrakter kan ha betydelige verdier og lang varighet. En driftsavtale kan omfatte leveranser for flere hundre millioner kroner, og leverandøren kan bli en integrert del av virksomhetens tekniske infrastruktur.

Likevel synes det å være mindre oppmerksomhet rundt hvilke begrensninger som gjelder for disse kontraktene.

Det er særlig to spørsmål som fortjener en nærmere gjennomgang: Hvor mye kan en offentlig virksomhet kjøpe under en eksisterende driftsavtale, og hvor lenge kan avtalen vare?

En driftsavtale er ikke en rammeavtale

Det første skillet er grunnleggende.

En rammeavtale fastsetter vilkårene for kontrakter som skal tildeles i løpet av en bestemt periode. Den enkelte leveransen skjer normalt gjennom avrop eller etterfølgende kontrakter.

En ordinær driftsavtale innebærer derimot gjerne at leverandøren påtar seg en løpende forpliktelse til å levere nærmere bestemte tjenester. Det kan eksempelvis være drift av datasenter, nettverk, applikasjoner eller brukerstøtte.

At betalingen skjer månedlig, eller at tjenestene bestilles og dimensjoneres underveis, gjør ikke nødvendigvis avtalen til en rammeavtale.

Det er avtalens reelle innhold som er avgjørende, ikke hvilken betegnelse partene har valgt.

Skillet har betydning fordi reglene om rammeavtalers maksimale verdi og varighet ikke uten videre kan overføres til ordinære tjenestekontrakter.

Men det betyr ikke at en ordinær driftsavtale kan utvides eller videreføres uten begrensninger.

Hva skjer når driftsavtalen overskrider kunngjort verdi?

Tenk deg at en offentlig virksomhet kunngjør en konkurranse om IKT-drift.

I kunngjøringen oppgis kontraktens anslåtte verdi til 100 millioner kroner. Leverandøren skal levere driftstjenester i fem år, med nærmere angitte muligheter for forlengelse og endringer.

Etter noen år viser det seg at virksomheten har kjøpt tjenester for 130 millioner kroner.

Har virksomheten dermed gjennomført en ulovlig anskaffelse?

Ikke nødvendigvis.

Her må vi skille mellom tre forskjellige størrelser: den anslåtte verdien i kunngjøringen, den verdien eller det omfanget som faktisk er avtalt, og det samlede beløpet som betales.

En anslått kontraktsverdi er ikke automatisk en absolutt beløpsgrense. Estimatet skal være forsvarlig og ta høyde for det samlede forventede omfanget, herunder relevante opsjoner.

Men det kan være gode grunner til at den faktiske betalingen avviker fra estimatet.

Eksempelvis kan en driftsavtale inneholde volumavhengige priser. Dersom virksomheten får flere brukere, økt lagringsbehov eller høyere trafikk, kan betalingen øke uten at kontraktens innhold nødvendigvis er endret.

Hvis dette følger av den opprinnelige kontraktens prismodell og avtalte omfang, er det ikke gitt at det foreligger noen anskaffelsesrettslig endring.

Situasjonen er en annen dersom virksomheten begynner å kjøpe tjenester som ikke var omfattet av den opprinnelige konkurransen, eller utvider leveransen utover det kontrakten gir grunnlag for.

Da er vi over i reglene om kontraktsendringer.

Når blir økt forbruk en vesentlig endring?

Anskaffelsesforskriften kapittel 28 regulerer hvilke endringer som kan foretas i en eksisterende kontrakt uten ny konkurranse.

Etter § 28-2 vil en endring blant annet kunne være vesentlig dersom den utvider kontraktens omfang betydelig, forskyver den økonomiske balansen til leverandørens fordel eller introduserer betingelser som kunne påvirket deltakelsen eller utfallet av den opprinnelige konkurransen.

Det er viktig å understreke at regelverket ikke inneholder en generell regel om at ordinære tjenestekontrakter kan overskrides med ti prosent, men aldri mer.

Ti prosent er relevant etter bestemmelsen om mindre endringer i § 28-1 første ledd bokstav b. Bestemmelsen åpner, på nærmere vilkår, for endringer under både EØS-terskelverdien og ti prosent av den opprinnelige kontraktsverdien for vare- og tjenestekontrakter, så lenge kontraktens overordnede karakter ikke endres.

Det er imidlertid bare ett av flere mulige grunnlag for lovlige endringer.

Forskriften åpner også for endringer etter klare endringsklausuler, nødvendige tilleggsleveranser, visse uforutsette omstendigheter og endringer som etter sin karakter ikke er vesentlige.

Dermed kan også endringer på mer enn ti prosent være lovlige.

Motsatt kan en endring som utgjør mindre enn ti prosent, være ulovlig dersom den ikke oppfyller vilkårene i en relevant endringsbestemmelse.

Det avgjørende er derfor ikke alene hvor mange prosent forbruket har økt.

Spørsmålet er hva virksomheten faktisk har kjøpt, hva den opprinnelige konkurransen omfattet, og hvilket rettslig grunnlag som finnes for eventuelle endringer.

KOFA: Selv små prosentvise endringer kan være ulovlige

Klagenemndas avgjørelse i sak 2016/196 illustrerer dette.

Norges Statsbaner hadde inngått en kontrakt om kjøp av tog. Åtte år senere bestilte virksomheten vedlikeholdsarbeid på togenes boggier fra den samme leverandøren.

Verdien av vedlikeholdsarbeidet var omtrent 73 millioner kroner.

Sett opp mot den opprinnelige anskaffelsen utgjorde dette under én prosent av kontraktsverdien.

Likevel konkluderte KOFA med at bestillingen var en ulovlig direkte anskaffelse.

Det avgjørende var blant annet at vedlikeholdstjenestene var noe kvalitativt annet enn den opprinnelige anskaffelsen av tog. Den opprinnelige opsjonen for vedlikehold var dessuten utløpt, og endringsklausulen ga ikke grunnlag for den nye bestillingen.

Saken viser hvorfor det er risikabelt å vurdere lovligheten av tilleggsbestillinger utelukkende ut fra prosentvis verdi.

En kontrakt på flere milliarder kroner gir ikke nødvendigvis adgang til å kjøpe nye tjenester for titalls millioner uten konkurranse.

Det samme gjelder IKT-kontrakter.

At en virksomhet har en omfattende driftsavtale, innebærer ikke automatisk at den kan legge nye applikasjoner, sikkerhetstjenester, skyplattformer eller andre leveranser inn i avtalen.

Hver utvidelse må vurderes opp mot den opprinnelige kontraktens omfang og de aktuelle endringsbestemmelsene.

EU-domstolen har samtidig åpnet for større fleksibilitet

Det er viktig å ikke fremstille enhver endring som en ulovlig anskaffelse.

EU-domstolens avgjørelse av 16. oktober 2025 i sak C-282/24 viser at regelverket også gir et reelt handlingsrom.

Saken gjaldt endringer i vederlagsmodellen i svenske rammeavtaler om bilberging.

Selv om endringene i prisstrukturen var betydelige, var den samlede verdiendringen begrenset.

EU-domstolen klargjorde at det å endre kontraktens «overordnede karakter» etter reglene om mindre endringer er noe annet enn den alminnelige vurderingen av om en endring er vesentlig.

At en endring kunne påvirket konkurranseresultatet, innebærer derfor ikke i seg selv at kontraktens overordnede karakter er endret.

Dette er relevant også for ordinære driftsavtaler.

Det kan eksempelvis være behov for å justere prismodeller, omfordele kostnader eller tilpasse tjenestestrukturen uten at det reelt sett anskaffes en ny ytelse.

Slike endringer kan være lovlige dersom vilkårene i forskriften er oppfylt.

Det avgjørende er å skille mellom tilpasninger innenfor et eksisterende kontraktsforhold og endringer som i realiteten innebærer en ny anskaffelse.

Hvor lenge kan en ordinær driftsavtale vare?

Det andre spørsmålet gjelder kontraktens varighet.

Her er utgangspunktet annerledes enn for rammeavtaler.

Anskaffelsesregelverket inneholder ingen generell bestemmelse som begrenser ordinære tjenestekontrakter til fire år.

En driftsavtale kan derfor i prinsippet inngås for fem, åtte eller ti år, og i enkelte tilfeller enda lenger.

Men dette betyr ikke at oppdragsgiver står fritt til å velge hvilken som helst varighet.

Anskaffelsesloven § 4 stiller blant annet krav til konkurranse og forholdsmessighet.

En svært lang kontrakt kan begrense konkurransen ved at markedet stenges for andre leverandører i en betydelig periode.

Det kan være særlig problematisk innen IKT, hvor både teknologi, leverandørmarked og kundens behov kan endre seg vesentlig gjennom kontraktsperioden.

Klagenemnda har flere ganger vurdert hvor langt oppdragsgivers skjønn rekker.

KOFA: Ti års kontrakt var for lenge

I KOFA-sak 2025/1530 hadde en offentlig oppdragsgiver gjennomført en konkurranse om teknisk arrangør for konferansen Jernbaneforum.

Kontrakten skulle vare i ett år, med opsjon på forlengelse ett år av gangen i ytterligere ni år.

Samlet mulig kontraktsperiode var dermed ti år.

Oppdragsgiver begrunnet varigheten blant annet med behovet for kontinuitet, effektiv samhandling og reduserte kostnader ved å gjennomføre nye konkurranser.

KOFA aksepterte ikke begrunnelsen.

Nemnda la blant annet vekt på at tjenestene ikke var særlig kompliserte, og at leveransen ikke krevde betydelige investeringer.

De fordelene oppdragsgiver ønsket å oppnå, kunne i stor grad ivaretas gjennom kortere kontrakter og bedre krav til overføring av erfaring og kompetanse.

Klagenemnda konkluderte med at den samlede varigheten var ulovlig lang, og at feilen medførte avlysningsplikt.

Det interessante er at kontrakten bare skulle forlenges med ett år av gangen.

Oppdragsgiver hadde dermed mulighet til å avslutte samarbeidet hvert år.

Men det endret ikke vurderingen.

Det var den samlede mulige kontraktsperioden som måtte begrunnes.

Dette er et viktig poeng også ved anskaffelse av IKT-drift.

En kontrakt på tre år med syv ettårige opsjoner er ikke nødvendigvis lettere å forsvare enn en kontrakt med ti års fast varighet.

I begge tilfeller må oppdragsgiver kunne begrunne hvorfor markedet skal kunne være avskåret fra en ny konkurranse i inntil ti år.

Lange kontrakter kan likevel være lovlige

KOFAs praksis innebærer ikke at tiårige driftsavtaler alltid er ulovlige.

I sak 2013/66 aksepterte nemnda en kontraktsperiode på ti år, hvor økonomiske hensyn og kostnadsreduksjoner inngikk i begrunnelsen.

Dette illustrerer at vurderingen må være konkret.

En IKT-driftsavtale kan kreve betydelige investeringer ved etablering. Leverandøren må kanskje bygge infrastruktur, etablere datasenterkapasitet, migrere systemer og gjennomføre omfattende kompetanseoverføring.

En kort kontraktsperiode kan føre til at disse investeringene må nedbetales over få år, noe som kan gi høyere årlige priser.

En lengre periode kan derfor være økonomisk fordelaktig.

Det kan også være tekniske og operative forhold som tilsier at hyppige leverandørbytter er lite hensiktsmessige.

Men det er ikke tilstrekkelig å vise generelt til at leverandørbytte er dyrt.

Oppdragsgiver bør kunne dokumentere hvilke kostnader det er snakk om, hvordan kontraktslengden påvirker prisen, og hvorfor en kortere periode ikke gir en tilfredsstillende løsning.

Det bør også vurderes om den ønskede fleksibiliteten kan oppnås gjennom en annen kontraktsmodell.

Leverandørinnlåsning og byttekostnader

Her er det en nær sammenheng med problemstillingen om leverandørinnlåsning, eller vendor lock-in.

I en tidligere artikkel om leverandørinnlåsning omtalte vi EU-domstolens avgjørelse i sak C-578/23.

Dommen gjaldt de tsjekkiske skattemyndighetenes videreføring av vedlikeholdstjenester for et eldre informasjonssystem.

Myndighetene mente at bare eksisterende leverandør kunne utføre arbeidet, blant annet som følge av rettigheter til programvaren.

EU-domstolen understreket at en offentlig oppdragsgiver ikke uten videre kan påberope seg en leverandøravhengighet som oppdragsgiver selv har skapt eller opprettholdt, som grunnlag for å unnlate konkurranse.

Dommen gjaldt adgangen til direkteanskaffelse, ikke hvor lenge en ordinær driftsavtale kan vare.

Likevel er problemstillingene nært beslektet.

Hvis en virksomhet ønsker en svært lang driftsavtale fordi det vil være kostbart å bytte leverandør, bør den også undersøke hvorfor byttekostnadene er så høye.

Skyldes kostnadene nødvendige investeringer og teknisk kompleksitet?

Eller skyldes de at virksomheten ikke har sikret seg rettigheter til dokumentasjon, kildekode, data og nødvendige grensesnitt?

En lang kontrakt kan være en fornuftig måte å håndtere reelle etablerings- og overgangskostnader på.

Men lang varighet bør ikke bli en erstatning for god kontraktsutforming.

Tvert imot bør en langsiktig driftsavtale inneholde mekanismer som gjør det mulig å konkurranseutsette tjenestene når avtalen utløper.

Dette gjelder blant annet krav til dokumentasjon, standardiserte grensesnitt, dataeksport, kompetanseoverføring og bistand ved opphør.

Uten slike bestemmelser risikerer oppdragsgiver at behovet for lange kontrakter blir selvforsterkende.

Jo lenger virksomheten benytter samme leverandør, desto vanskeligere blir det å bytte. Og jo vanskeligere det blir å bytte, desto sterkere blir argumentet for enda en forlengelse.

Hva står egentlig i kunngjøringen?

Et forhold som ofte undervurderes, er betydningen av opplysningene som ble gitt til markedet da konkurransen ble kunngjort.

En kunngjøring skal blant annet gi leverandørene informasjon om kontraktens art, omfang og anslåtte verdi.

Opplysningene danner grunnlaget for leverandørenes vurdering av om de ønsker å delta.

En leverandør kan eksempelvis ha valgt å ikke levere tilbud fordi kontrakten fremsto som for liten til å forsvare etableringskostnadene.

Dersom kontrakten senere utvides betydelig, kan det tenkes at leverandøren ville vurdert konkurransen annerledes.

Tilsvarende kan en lang kontraktsperiode påvirke både deltakelse og tilbudspriser.

Dette er bakgrunnen for at vesentlige endringer ikke uten videre kan avtales mellom oppdragsgiver og den valgte leverandøren.

Den opprinnelige konkurransen gir ikke en generell fullmakt til å kjøpe andre eller vesentlig mer omfattende tjenester.

For å vurdere om en driftsavtale er lovlig videreført, er det derfor nødvendig å sammenholde flere dokumenter.

Kunngjøringen viser hva markedet ble invitert til å konkurrere om. Konkurransegrunnlaget og kontrakten viser hvilke ytelser, opsjoner og endringsmuligheter som faktisk var omfattet.

Senere endringsavtaler viser hvordan kontraktsforholdet har utviklet seg.

Først når disse dokumentene vurderes samlet, kan man ta stilling til om det økte forbruket er innenfor kontrakten, bygger på en lovlig endring eller innebærer en anskaffelse som skulle vært konkurranseutsatt.

En intern budsjettøkning er ikke en kontraktsendring

I større offentlige virksomheter håndteres kontraktsverdier ofte i økonomi- og bestillingssystemer.

Når forbruket nærmer seg en registrert verdi, kan det være administrativt enkelt å øke beløpet i systemet.

Men en slik endring gir ikke i seg selv hjemmel til å kjøpe flere tjenester.

Det må skilles mellom økonomisk fullmakt, kontraktsrettslig grunnlag og anskaffelsesrettslig adgang.

At en virksomhet har budsjettmidler til å betale for flere tjenester, innebærer ikke at den har adgang til å kjøpe dem fra eksisterende leverandør.

Tilsvarende kan ikke en endring i et ERP-system erstatte en nødvendig kontraktsendring.

Selv en formell endringsavtale mellom partene er ikke tilstrekkelig dersom endringen er i strid med anskaffelsesregelverket.

Dette er særlig relevant ved driftsavtaler hvor forbruket utvikler seg gradvis, og hvor flere bestillere eller organisatoriske enheter benytter samme kontrakt.

Enkeltbestillinger kan fremstå som uproblematiske, mens det samlede resultatet innebærer en betydelig utvidelse av kontrakten.

Derfor må kontraktsoppfølgingen omfatte både faktisk forbruk og utviklingen i leveransens innhold.

To forskjellige problemer – samme grunnleggende hensyn

Overforbruk og lang kontraktsvarighet kan fremstå som to forskjellige problemstillinger.

I realiteten handler begge om konkurransen i markedet.

Når en kontrakt utvides vesentlig uten ny konkurranse, kan eksisterende leverandør få oppdrag som andre leverandører aldri fikk anledning til å konkurrere om.

Når en kontrakt gis svært lang varighet uten tilstrekkelig begrunnelse, kan markedet bli stengt for konkurranse i en uforholdsmessig lang periode.

I begge tilfeller kan resultatet bli at eksisterende leverandør får en sterkere posisjon enn det den opprinnelige konkurransen ga grunnlag for.

Dette betyr ikke at offentlige virksomheter alltid bør velge korte kontrakter eller gjennomføre nye konkurranser så ofte som mulig.

Det ville heller ikke nødvendigvis være god ressursbruk.

Poenget er at varighet, verdi og muligheten for senere endringer må vurderes samlet allerede ved planleggingen av anskaffelsen.

En virksomhet som forventer betydelig vekst i tjenestebehovet, bør sørge for at dette er reflektert i konkurransegrunnlaget.

En virksomhet som har behov for en lang driftsperiode, bør dokumentere hvorfor dette er nødvendig og forholdsmessig.

Og en virksomhet som anskaffer samfunnskritiske IKT-tjenester, bør sørge for at kontrakten ikke gjør den unødig avhengig av én leverandør.

Konklusjon: Driftsavtaler er ikke et frikort

Det er riktig at ordinære driftsavtaler ikke er underlagt de samme særskilte begrensningene som rammeavtaler.

Men det er feil å trekke slutningen at de dermed kan utvides eller videreføres uten anskaffelsesrettslige begrensninger.

Forbruk som overstiger kunngjort anslått verdi, er ikke automatisk ulovlig. Men det må finnes et kontraktsmessig og anskaffelsesrettslig grunnlag for de leveransene som kjøpes.

Tilsvarende kan en lang driftsavtale være fullt lovlig. Men jo lenger kontrakten kan vare, desto viktigere blir det å kunne begrunne hvorfor en slik varighet er nødvendig og forholdsmessig.

Det er også grunn til å stille et mer overordnet spørsmål:

Hvorfor skal en offentlig virksomhet kunne kjøpe tjenester fra samme leverandør i ti eller femten år, dersom den ikke kan dokumentere hvorfor markedet bør være avskåret fra konkurranse i denne perioden?

Det spørsmålet bør stilles før kontrakten kunngjøres, ikke først når den skal forlenges.

Anskaffelsesregelverket skal ikke bare sikre konkurranse på tidspunktet for den opprinnelige kontraktsinngåelsen. Det skal også bidra til at offentlige virksomheter ikke gjennom kontraktsutforming, utvidelser og langvarige leverandørforhold unødig begrenser konkurransen i fremtiden.

En god driftsavtale skal sikre kontinuitet og forutsigbarhet. Men den bør også sikre at oppdragsgiver beholder muligheten til å velge en annen leverandør når behovet oppstår.

Rettskilder og avgjørelser

• Anskaffelsesloven § 4 – grunnleggende prinsipper.
• Anskaffelsesforskriften §§ 5-4, 13-4, 26-1, 28-1 og 28-2.
• EU-domstolen, sak C-23/20, Simonsen & Weel – rammeavtalers verdi og omfang.
• EU-domstolen, sak C-282/24 – endringer i kontrakters vederlagsmodell.
• EU-domstolen, sak C-578/23 – leverandørinnlåsning og direkteanskaffelser.
• KOFA 2010/23 – tiårig kontrakt om ambulansebåttjenester.
• KOFA 2013/66 – aksept av tiårig kontraktsvarighet.
• KOFA 2016/196 – ulovlig anskaffelse av vedlikeholdstjenester.
• KOFA 2025/1530 – ulovlig lang kontraktsperiode og avlysningsplikt.