Når er en driftsavtale egentlig en rammeavtale?

En offentlig virksomhet inngår en tiårig avtale om IKT-drift basert på SSA-D. Avtalen inneholder en omfattende tjenestekatalog, og virksomheten kan gjennom hele kontraktsperioden bestille nye tjenester, prosjekter og konsulentbistand. Er dette en ordinær driftsavtale, eller har virksomheten i realiteten inngått en rammeavtale som omfattes av fireårsregelen?

Spørsmålet har betydning langt utover hvilken kontraktsstandard som er benyttet. Klassifiseringen kan være avgjørende for hvor lenge avtalen kan brukes, hvilke tjenester som kan bestilles, og hvilke begrensninger som gjelder for samlet kontraktsverdi.

I praksis kan det være fristende å legge avgjørende vekt på hvordan kontrakten er omtalt. Noen vil vise til at det er benyttet Statens standardavtale for driftstjenester (SSA-D). Andre vil fremheve at anskaffelsen ble kunngjort som en driftsavtale, og ikke som en rammeavtale.

Ingen av argumentene er i seg selv avgjørende.

Det er kontraktens reelle innhold og funksjon som må vurderes.

Samtidig er det viktig å unngå den motsatte feilen: En ordinær driftsavtale blir ikke en rammeavtale bare fordi betalingen varierer, eller fordi kunden kan bestille mer kapasitet og flere tjenester underveis.

Hva skiller en rammeavtale fra en ordinær driftsavtale?

Anskaffelsesforskriften § 4-1 bokstav i definerer en rammeavtale som en avtale mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører, med det formål å fastsette kontraktsvilkårene for de kontraktene som skal inngås i løpet av en bestemt periode, særlig om pris og mengde.

Det sentrale er dermed at rammeavtalen etablerer et grunnlag for senere kontraktstildelinger.

En ordinær driftsavtale har en annen funksjon. Her har leverandøren allerede påtatt seg en forpliktelse til å levere nærmere bestemte tjenester gjennom kontraktsperioden.

I en IKT-driftsavtale kan dette eksempelvis omfatte drift av servere, nettverk, databaser, applikasjoner og brukerstøtte.

At omfanget av disse tjenestene varierer, betyr ikke nødvendigvis at det inngås nye kontrakter.

En virksomhet som har avtalt drift av hele sitt servermiljø, kan eksempelvis øke antallet virtuelle servere uten at dette i seg selv innebærer en ny kontraktstildeling.

Hvis kapasitetsøkningen er omfattet av den opprinnelige kontrakten, kan den være en del av den løpende oppfyllelsen.

Men dersom virksomheten i stedet har inngått en avtale som fastsetter priser og vilkår for fremtidige, selvstendige driftsoppdrag, kan situasjonen være annerledes.

Da kan avtalen ha karakter av en rammeavtale.

Det avgjørende er ikke om virksomheten sender bestillinger, men hvilken rettslig funksjon bestillingene har.

SSA-D avgjør ikke klassifiseringen

SSA-D er utviklet for anskaffelse av driftstjenester. Avtalen er derfor et naturlig valg når en offentlig virksomhet skal anskaffe IKT-drift.

Men SSA-D er en kontraktsstandard, ikke en selvstendig anskaffelsesrettslig kontraktstype.

Avtalen kan benyttes til å regulere en definert driftsleveranse med fast eller variabelt vederlag.

Den kan også inneholde bestemmelser om opsjoner, endringer, tilleggsleveranser og bestilling av nye tjenester.

Det er innholdet i disse bestemmelsene som må vurderes.

Dersom en oppdragsgiver benytter SSA-D til å etablere en ordning hvor det gjennom ti år kan inngås nye kontrakter om forskjellige IKT-tjenester, kan ikke oppdragsgiver uten videre vise til kontraktsstandarden som begrunnelse for at rammeavtalereglene ikke gjelder.

Det samme gjelder kunngjøringen.

At anskaffelsen er kunngjort som en ordinær tjenestekontrakt, kan være relevant for å fastslå hva markedet fikk anledning til å konkurrere om.

Men oppdragsgivers valg av betegnelse er ikke avgjørende for den rettslige klassifiseringen.

En kontrakt må vurderes etter sitt faktiske innhold.

En tjenestekatalog kan ha flere funksjoner

Mange større IKT-driftsavtaler inneholder omfattende tjenestekataloger.

En tjenestekatalog kan eksempelvis være organisert i følgende struktur:

Det er ikke uvanlig at enkelte tjenester er obligatoriske, mens andre kan bestilles etter behov.

Men at en tjeneste er valgfri, betyr ikke automatisk at den inngår i en rammeavtale.

En ordinær kontrakt kan inneholde opsjoner som gir oppdragsgiver rett til å utvide leveransen på forhånd definerte vilkår.

Det avgjørende er hvordan tjenesten er regulert, og hvilken forpliktelse som oppstår når opsjonen eller bestillingsmekanismen benyttes.

Vi kan illustrere dette med tre forskjellige situasjoner.

Situasjon 1: Variabel kapasitet

En offentlig virksomhet inngår en seksårig avtale om drift av sin virtuelle serverplattform.

Leverandøren har ansvar for drift av plattformen, og prisen beregnes etter antall virtuelle servere.

Ved kontraktsinngåelsen har virksomheten 400 servere. Etter fire år har antallet økt til 550.

Den opprinnelige kontrakten beskriver hvordan kapasiteten kan økes og reduseres, og hvordan betalingen skal beregnes.

Dette taler for at kapasitetsendringene er en del av den ordinære kontraktsoppfyllelsen.

Det etableres ikke nødvendigvis nye kontrakter hver gang en server opprettes.

Samtidig må økningen ligge innenfor det omfanget som ble konkurranseutsatt, eller ha et annet lovlig kontrakts- og anskaffelsesrettslig grunnlag.

En variabel prismodell gir ikke ubegrenset adgang til å utvide leveransen.

Situasjon 2: En klart definert opsjon

En offentlig virksomhet inngår en avtale om drift av sitt eksisterende datasenter.

Kontrakten inneholder en opsjon på etablering og drift av et sekundært datasenter.

Opsjonen er beskrevet i konkurransegrunnlaget, og det fremgår hvilke tjenester som omfattes, hvordan prisen beregnes, og på hvilke vilkår opsjonen kan utløses.

Tre år senere velger virksomheten å benytte opsjonen.

Dette innebærer ikke nødvendigvis at det inngås en ny kontrakt under en rammeavtale.

Det kan være tale om utøvelse av en rettighet som allerede inngår i den opprinnelige tjenestekontrakten.

En ordinær driftsavtale kan med andre ord inneholde betydelige opsjoner uten dermed å bli en rammeavtale.

Det forutsetter at opsjonene er tilstrekkelig klart regulert og inngår i den opprinnelige konkurransen.

Situasjon 3: Fremtidige selvstendige oppdrag

En offentlig virksomhet inngår en åtteårig SSA-D.

I tillegg til den faste driftsleveransen inneholder avtalen timepriser for prosjektledere, arkitekter, systemutviklere og sikkerhetsrådgivere.

Virksomheten kan gjennom kontraktsperioden bestille konsulentoppdrag etter behov.

Hvert oppdrag beskrives i en egen bestilling. Leverandøren utarbeider et tilbud eller estimat, og partene avtaler deretter leveranse, omfang og pris.

Oppdragene kan gjelde helt andre prosjekter enn den opprinnelige driftsleveransen.

Her er det sterkere holdepunkter for at kontrakten inneholder en rammeavtaleordning.

Den opprinnelige avtalen fastsetter vilkår for fremtidige kontrakter, mens de konkrete leveranseforpliktelsene etableres senere.

At ordningen er plassert i et bilag til SSA-D, endrer ikke den rettslige vurderingen.

Er en bestilling det samme som et avrop?

Ikke nødvendigvis.

I IKT-kontrakter benyttes mange forskjellige betegnelser på bestillingsdokumenter.

Det kan være tjenestebestillinger, endringsordrer, arbeidsordre, prosjektbestillinger eller Statements of Work.

Dokumentenes navn sier lite om deres anskaffelsesrettslige funksjon.

En bestilling kan være en administrativ instruks om å utføre arbeid som allerede er omfattet av kontrakten.

Den kan være en utøvelse av en avtalt opsjon.

Den kan innebære en kontraktsendring.

Eller den kan etablere en ny kontrakt under en rammeavtale.

For å skille mellom disse situasjonene må man undersøke hva den opprinnelige avtalen allerede forplikter leverandøren til å levere.

Dersom leverandøren har en eksisterende forpliktelse til å levere en bestemt tjeneste, og bestillingen bare fastsetter tidspunkt eller mengde innenfor avtalt omfang, taler dette for ordinær kontraktsoppfyllelse.

Hvis den opprinnelige avtalen derimot først og fremst fastsetter vilkårene for fremtidige, selvstendige kontrakter, taler det for rammeavtale.

Det er likevel nødvendig med en samlet vurdering.

En ordinær kontrakt kan inneholde opsjoner som utløses ved senere bestillinger. At leverandøren først må levere etter at oppdragsgiver har benyttet opsjonen, gjør ikke alene kontrakten til en rammeavtale.

Kan én kontrakt inneholde både drift og rammeavtale?

Ja, det er mulig å inngå sammensatte kontrakter som kombinerer forskjellige leveranseformer.

Dette er særlig aktuelt ved store IKT-anskaffelser.

En offentlig virksomhet kan eksempelvis ha behov for en langsiktig driftsleveranse, samtidig som den ønsker fleksibilitet til å kjøpe konsulentbistand og nye tjenester.

Da bør det vurderes om anskaffelsen inneholder forskjellige kontraktsdeler.

En mulig struktur kan være:

Det er viktig å understreke at denne inndelingen ikke følger automatisk av tjenestenes art.

Konsulentbistand kan være en integrert del av en ordinær driftsavtale. Tilsvarende kan driftstjenester anskaffes gjennom en rammeavtale.

Det er kontraktsmekanismen og de faktiske forpliktelsene som må vurderes.

En sammensatt kontrakt bør derfor utformes slik at det fremgår tydelig hvilke deler som gjelder løpende leveranser, og hvilke deler som eventuelt etablerer grunnlag for senere kontraktstildelinger.

Hvorfor er skillet så viktig?

Klassifiseringen har betydning for både varighet og verdi.

Fireårsregelen

Etter anskaffelsesforskriften § 26-1 fjerde ledd kan en rammeavtale som hovedregel ikke vare lenger enn fire år, med mindre særlige forhold begrunner en lengre varighet.

Ordinære driftsavtaler er ikke underlagt den samme generelle fireårsbegrensningen.

En ordinær driftsavtale kan derfor ha en lengre varighet, dersom dette er forenlig med de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene.

Dersom en tiårig SSA-D også inneholder en rammeavtaleordning for fremtidige kontrakter, må rammeavtaledelens varighet vurderes særskilt.

Det er ikke gitt at en lovlig tiårig driftsforpliktelse gir adgang til å foreta nye avrop gjennom hele perioden.

Maksimalverdi

EU-domstolen slo i sak C-23/20, Simonsen & Weel, fast at rammeavtaler skal angi både anslått og maksimal verdi eller mengde.

Når maksimalverdien er nådd, har rammeavtalen i utgangspunktet uttømt sin virkning, med forbehold for adgangen til lovlige endringer.

For ordinære driftsavtaler gjelder ikke den samme særregelen om rammeavtalers maksimalverdi.

En overskridelse av anslått kontraktsverdi innebærer derfor ikke automatisk en ulovlig anskaffelse.

Det må vurderes om leveransene ligger innenfor den opprinnelige kontrakten, eller om det foreligger en endring som må vurderes etter anskaffelsesforskriften kapittel 28.

Forskjellen kan være betydelig.

En virksomhet som feilaktig behandler en rammeavtale som en ordinær driftsavtale, kan risikere å fortsette med bestillinger etter at rammeavtalens lovlige varighet eller omfang er overskredet.

Hva hvis kontrakten er kunngjort som en driftsavtale?

Kunngjøringen er viktig, men ikke avgjørende for klassifiseringen.

Det må skilles mellom hva oppdragsgiver har kalt anskaffelsen, og hva markedet faktisk fikk anledning til å konkurrere om.

En kunngjøring om «IKT-drift og forvaltning» kan dekke en ordinær driftsavtale med omfattende leveranseforpliktelser.

Men den kan også omfatte en ordning hvor oppdragsgiver gjennom kontraktsperioden kan bestille forskjellige tjenester etter behov.

Dersom avtalen reelt sett fastsetter vilkår for senere kontraktstildelinger, må det vurderes om rammeavtalereglene kommer til anvendelse.

Samtidig er det nødvendig å undersøke om de senere bestillingene faktisk ligger innenfor det opprinnelige konkurransegrunnlaget.

En kontrakt kan være en ordinær driftsavtale og likevel bli benyttet til ulovlige tilleggsanskaffelser.

Feilklassifisering og ulovlige kontraktsendringer er to forskjellige problemstillinger.

Det er derfor ikke tilstrekkelig å konstatere at en kontrakt ikke er en rammeavtale.

Oppdragsgiver må også kunne dokumentere at de aktuelle leveransene er omfattet av kontrakten, eller at det finnes et annet lovlig grunnlag for å anskaffe dem uten ny konkurranse.

Leverandørinnlåsning kan forsterke problemet

Spørsmålet om kontraktsklassifisering har også en nær sammenheng med leverandørinnlåsning. I en tidligere artikkel om vendor lock-in omtalte vi EU-domstolens avgjørelse i sak C-578/23. Dommen illustrerer hvordan offentlige virksomheter kan bli så avhengige av eksisterende leverandør at det blir vanskelig å konkurranseutsette nye leveranser. I store IKT-driftsavtaler kan denne avhengigheten utvikle seg gradvis. En kontrakt starter kanskje med drift av et definert servermiljø. Etter hvert legges nye applikasjoner, sikkerhetstjenester, integrasjoner og konsulentoppdrag til. Leverandøren får stadig større innsikt i virksomhetens tekniske miljø, mens andre leverandører får færre muligheter til å konkurrere.

Det kan oppstå en situasjon hvor virksomheten opplever at alle nye behov må håndteres gjennom eksisterende driftsavtale.

Men teknisk og kommersiell avhengighet er ikke det samme som anskaffelsesrettslig adgang.

At eksisterende leverandør er best egnet til å utføre en ny leveranse, betyr ikke nødvendigvis at oppdragsgiver kan kjøpe den uten konkurranse.

Dette er særlig viktig dersom driftsavtalen benyttes som grunnlag for stadig nye, selvstendige oppdrag.

En slik utvikling kan både forsterke leverandørinnlåsningen og skape anskaffelsesrettslige utfordringer.

Hvordan bør en SSA-D struktureres?

For større IKT-anskaffelser bør oppdragsgiver allerede under utarbeidelsen av kravspesifikasjonen avklare hvilke tjenester som skal inngå i den faste driftsforpliktelsen.

Det bør også fremgå hvilke volumendringer som er forutsatt, hvilke opsjoner som kan benyttes, og hvilke tjenester som eventuelt skal anskaffes gjennom senere kontrakter.

En praktisk løsning kan være å skille mellom tre kategorier:

1. Avtalte driftstjenester

Dette er tjenester leverandøren allerede har påtatt seg å levere. Omfanget kan variere innenfor klart definerte rammer og prismekanismer.

2. Avtalte opsjoner og endringsmekanismer

Dette er forhåndsdefinerte utvidelser eller tilpasninger som oppdragsgiver kan benytte på de vilkårene som fremgår av den opprinnelige kontrakten.

3. Fremtidige selvstendige anskaffelser

Dette er tjenester og oppdrag hvor det først senere skal etableres en konkret kontraktsforpliktelse.

For den siste kategorien må oppdragsgiver vurdere om det er hensiktsmessig og rettslig nødvendig å etablere en rammeavtale eller gjennomføre separate konkurranser.

En slik struktur kan gjøre kontrakten enklere å forvalte og redusere risikoen for at ordinære bestillingsmekanismer benyttes til anskaffelser som ikke var omfattet av den opprinnelige konkurransen.

Konklusjon: Det er ikke kontraktsmalen som bestemmer

En offentlig virksomhet kan ikke avgjøre om rammeavtalereglene gjelder ved å velge SSA-D fremfor en annen kontraktsstandard.

Det er heller ikke tilstrekkelig å vise til at anskaffelsen ble kunngjort som en driftsavtale.

Samtidig må man ikke trekke den motsatte slutningen og behandle enhver driftsavtale med fleksible bestillingsmekanismer som en rammeavtale.

En ordinær tjenestekontrakt kan inneholde variable mengder, prisregulering, opsjoner og endringsmekanismer uten at den dermed blir en rammeavtale.

Den sentrale vurderingen er om kontrakten etablerer en eksisterende leveranseforpliktelse, eller om den fastsetter vilkårene for kontrakter som skal inngås senere.

I større IKT-anskaffelser kan begge mekanismene forekomme i samme kontraktsforhold.

Det er derfor ikke tilstrekkelig å spørre om avtalen er inngått på SSA-D, eller om den er kunngjort som en driftsavtale. Man må undersøke hva leverandøren faktisk har forpliktet seg til å levere, og hva oppdragsgiver senere kan kjøpe uten å inngå en ny kontrakt.

Det er først når dette er avklart, at man kan ta stilling til hvilke begrensninger som gjelder for kontraktens varighet, verdi og videre bruk.

Rettskilder

• Anskaffelsesforskriften § 4-1 bokstav i – definisjonen av rammeavtale.
• Anskaffelsesforskriften §§ 26-1 til 26-3 – rammeavtaler.
• Anskaffelsesforskriften kapittel 28 – endringer i kontrakter.
• EU-domstolen, sak C-23/20, Simonsen & Weel – rammeavtalers verdi og omfang.
• EU-domstolen, sak C-578/23 – leverandørinnlåsning og direkteanskaffelser.
• DFØ, Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, omtalen av rammeavtaler.